GEPATRIA GEPATRIA ? Grupo Especializado na Proteção ao Patrimônio Público e no? Grupo Especializado na Proteção ao Patrimônio Público e no
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RECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIRECOMENDAÇÃO ADMINISTRATI VA n.º 03/2023VA n.º 03/2023
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO n.º MPPR-0059.23.001114-6
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ ,
representado pelo Grupo Especializado na Proteção ao Patrimônio Público e ao
Combate à Improbidade Administrativa da Região de Guarapuava, no uso de suas
atribuições legais conferidas pelo art. 27, parágrafo único, inciso IV, da Lei nº
8.625/1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público), pelo art. 6º, inciso XX, da
Lei Complementar 75/1993 (Lei Orgânica do Ministério Público da União) e pelo art.
58, inciso VII, da Lei Complementar Estadual n.º 85/1999 (Lei Orgânica do Ministério
Público do Estado do Paraná), exercido na forma dos artigos 107 a 114, do Ato
Conjunto n.º 01/2019-PGJ/CGMP, do Ministério Público do Estado do Paraná;
CONSIDERANDO que as Promotorias de Justiça com atribuição na
Proteção ao Patrimônio Público que integram a regional deste GEPATRIA de
Guarapuava têm constatado que os Municípios têm realizado dispêndios elevados com
a organização de festas, especialmente com a contratação de múltiplas e custosas
apresentações artísticas para apresentação em um único evento;
CONSIDERANDO que nessas apurações, as Promotorias de Justiça não
raro constatam:
a) contratações de shows por preço que ultrapassa o montante orçamentário
destinado à promoção da cultura em um ano inteiro no Município ou, ainda, ultrapassa
a disponibilidade orçamentária para áreas sensíveis, como aquisição de medicamentos
para oferta ao Sistema Único de Saúde, também para um ano inteiro;
b) criação de créditos suplementares para custear a maior parte das despesas
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às vésperas das festas, indicativo de falta de planejamento prévio para realização dos
eventos anuais de alto custo;
c) contratações de uma grande multiplicidade de shows de médio e alto
custo para um único evento de poucos dias;
d) decisões por realização de eventos com alto custo a despeito de
deficiência grave na prestação de serviços essenciais concretamente apontada por
índices oficiais, procedimentos extrajudiciais em trâmite no Ministério Público e ações
judiciais em tramitação;
e) ilicitudes licitatórias nas contratações de atrações e serviços para
realização de festas;
f) decisão por realização de eventos de alto custo a despeito do
comprometimento de quase a totalidade das receitas pelas despesas estimadas, com risco
de desequilíbrio orçamentário e denotando ausência de postura fiscal preventiva pelo
gestor público;
g) decisões por realizar contratações artísticas de alto custo sem motivação
escrita, idônea e concreta a justificar adequadamente e tornar pública a motivação dos
atos administrativos.
CONSIDERANDO que o Poder Judiciário de Comarcas da região,
1
como
também em todo o país,
2
tem cancelado contratações realizadas nestes moldes.
1
Decisões proferidas pela Vara da Fazenda Pública de Palmital na Ação Civil Pública n.º 0000267-
61.2023.8.16.0125, confirmada em sede do Agravo de Instrumento nº 0013651-78.2023.8.16.0000, pelo
Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, e pela Vara da Fazenda Pública de Laranjeiras do Sul na
Ação Civil Pública n.º 0001512-76.2023.8.16.104.
2
Localizou-se notícias de decisões análogas proferidas nos Estados de Amazonas (Disponível em . Acesso em: 04/03/2023), Goiás (Disponível em . Acesso
em: 04/03/2023), Roraima (Disponível em . Acesso em: 04/03/2023) e Bahia
(Disponível em: . Acesso em: 04/03/2023).
3
TJPR - 5ª Câmara Cível - 0009620- 41.2021.8.16.0014 - Londrina - Rel.: DESEMBARGADOR RENATO
BRAGA BETTEGA - J. 02.05.2022
4
STJ - REsp n. 1.762.260/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/11/2018,
DJe de 11/3/2019.
5
STF, ARE 639337 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 23/08/2011,
Dje-177 DIVULG 14-09-2011 PUBLIC 15-09-2011 EMENT VOL-02587-01 PP-00125.
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Numa dimensão menos larga o princípio se caracteriza pelo fato de
presumir a existência de relação adequada entre um ou vários fins
determinados e os meios com que são levados a cabo.
Nesta última acepção, entende Muller que há violação do princípio da
proporcionalidade, com ocorrência do arbítrio, toda vez que os meios
destinados a realizar um fim não são por si mesmos apropriados e ou
quando a desproporção entre meios e fim é particularmente evidente, ou
seja, manifesta.
6
E
Este princípio enuncia a ideia ? singela, aliás, conquanto frequentemente
desconsiderada, de que as competências administrativas só podem ser
validamente exercidas na extensão e intensidade correspondentes ao que seja
realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a
que estão atreladas. Segue-se que os atos cujos conteúdos ultrapassem o
necessário para alcançar o objetivo que justifica o uso da competência ficam
maculados de ilegitimidade, porquanto desbordam do âmbito da
competência; ou seja, superam os limites que naquele caso lhes
corresponderiam.
7
CONSIDERANDO que, para garantir o respeito ao princípio da
proporcionalidade, o gestor deve atentar-se para seus três elementos, a saber:
a) Pertinência ou aptidão: a medida escolhida deve ser apta a atingir o
objetivo escolhido, vendando-se o arbítrio;
b) Necessidade: a medida escolhida ?não há de exceder os limites
indispensáveis à conservação do fim legítimo que se almeja?, sempre adotando-se a
máxima ?de dois males, faz-se mister escolher o menor?;
8
6
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 32. ed. São Paulo/SP: Malheiros, 2017. p. 402.
7
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30
a
ed. São Paulo/SP:
Malheiros, 2013, p. 113.
8
Idem, p. 406.
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c) Proporcionalidade stricto sensu: a medida escolhida deve recair sobre ?o
meio ou os meios que, no caso específico, levarem mais em conta o conjunto de
interesses em jogo?.
9
CONSIDERANDO o conteúdo do princípio da razoabilidade, segundo o
qual leciona a doutrina de Matheus Carvalho e Celso Antônio Bandeira de Mello:
(...) visa impedir uma atuação desarrazoada ou despropositada do
Administrador, definindo que o agente não pode se valer de seu cargo ou
função, com a falsa intenção de cumprir a lei, para agir de forma ilegal ou
arbitrária fora dos padrões éticos e adequados ao senso comum. Este
princípio representa certo limite para a discricionariedade do administrador
(?).
10
E:
Enuncia-se com este princípio que a Administração, ao atuar no exercício de
discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional,
em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosa das
finalidades que presidiram a outorga da competência exercida. Vale dizer:
pretende-se colocar em claro que não serão apenas inconvenientes, mas
também ilegítimas ? e, portanto, jurisdicionalmente invalidáveis -, as
condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com
desconsideração às situações e circunstâncias que seriam atendidas por quem
tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de acatamento
às finalidades da lei atributiva da discrição manejada.
11
CONSIDERANDO que a violação de princípios constitucionais explícitos
e implícitos pode ensejar o controle pelo órgão jurisdicional do ato administrativo,
estando abrangido pelo conceito de legalidade, conforme obra de Maria Sylvia Zanella
Di Pietro (grifo nosso):
Com a constitucionalização dos princípios, especialmente no artigo 37,
caput, da Constituição e em outros dispositivos esparsos, sem falar nos que
9
Idem, p. 407.
10
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador: JusPodivm, 2017. p. 90.
11
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30
a
ed. São Paulo/SP:
Malheiros, 2013, p. 111.
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são considerados implícitos (como os da segurança jurídica, razoabilidade e
motivação), o conceito de legalidade adquiriu um novo sentido, mais amplo
que abrange não só os atos normativos, como também os princípios e
valores previstos implícita e explicitamente na Constituição.
(...)
As decisões judiciais que invalidam atos discricionários por vício de
desvio de poder, por irrazoabilidade ou desproporcionalidade da decisão
administrativa, por inexistência de motivos ou de motivação, por
infringência a princípios como os da moralidade, segurança jurídica,
boa-fé, não estão controlando o mérito, mas a legalidade do ato.
12
CONSIDERANDO que o princípio eficiência impõe ao administrador
que atue, organize, estruture e discipline a Administração Pública de forma a obter os
melhores resultados,
13
ao passo que o princípio moralidade orienta o gestor a atuar de
forma ética, com lealdade e boa fé.
14
CONSIDERANDO que a Constituição Federal estabelece extenso rol de
direitos fundamentais cuja concretização deve ter a atenção dos Poderes Públicos
Municipais, a exemplo dos direitos à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade (art. 5º) e os direitos sociais à educação, à saúde, à alimentação, ao
trabalho, à moradia, ao transporte, ao lazer, à segurança, à previdência social, à
proteção à maternidade e à infância e à assistência aos desamparados (art. 6º);
CONSIDERANDO que a Constituição Federal também trata do direito à
cultura nos artigos 215 e 216, dando enfoque aos objetivos de democratizar o acesso e
a tomada de decisões sobre cultura e instituir planejamento nas ações culturais,
merecendo destaque:
12
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 30ª ed. Rio de Janeiro/RJ: Forense, 2017. p.
258.
13
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 13ª ed. São Paulo/SP: Atlas, 2001, p. 83.
14
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30
a
ed. São Paulo/SP:
Malheiros, 2013, p. 79.
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Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais
e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e
a difusão das manifestações culturais.
(...)
§ 3º A lei estabelecerá o Plano Nacional de Cultura, de duração plurianual,
visando ao desenvolvimento cultural do País e à integração das ações do
poder público que conduzem à:
I ? defesa e valorização do patrimônio cultural brasileiro;
II ? produção, promoção e difusão de bens culturais;
III ? formação de pessoal qualificado para a gestão da cultura em suas
múltiplas dimensões;
IV ? democratização do acesso aos bens de cultura;
V ? valorização da diversidade étnica e regional.
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza
material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores
de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I - as formas de expressão;
II - os modos de criar, fazer e viver;
III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados
às manifestações artístico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico,
arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.
(...)
§ 3º A lei estabelecerá incentivos para a produção e o conhecimento de bens
e valores culturais.
(...)
§ 6 º É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual
de fomento à cultura até cinco décimos por cento de sua receita tributária
líquida, para o financiamento de programas e projetos culturais, (...)
Art. 216-A. O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de
colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo
de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas
e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo
por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico
com pleno exercício dos direitos culturais.
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§ 1º O Sistema Nacional de Cultura fundamenta-se na política nacional de
cultura e nas suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de Cultura, e
rege-se pelos seguintes princípios:
I - diversidade das expressões culturais;
II - universalização do acesso aos bens e serviços culturais;
III - fomento à produção, difusão e circulação de conhecimento e bens
culturais;
IV - cooperação entre os entes federados, os agentes públicos e privados
atuantes na área cultural;
V - integração e interação na execução das políticas, programas, projetos e
ações desenvolvidas;
VI - complementaridade nos papéis dos agentes culturais;
VII - transversalidade das políticas culturais;
VIII - autonomia dos entes federados e das instituições da sociedade civil;
IX - transparência e compartilhamento das informações;
X - democratização dos processos decisórios com participação e controle
social;
XI - descentralização articulada e pactuada da gestão, dos recursos e das
ações;
XII - ampliação progressiva dos recursos contidos nos orçamentos públicos
para a cultura.
(...)
§ 4º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão seus
respectivos sistemas de cultura em leis próprias.
CONSIDERANDO que a ausência de planejamento por parte do gestor
municipal pode prejudicar o equilíbrio das contas públicas e a prestação de serviços
essenciais pela municipalidade, com consequente violação da Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar n° 101/2000), que estabelece (grifo nosso):
Art. 1° Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II
do Título VI da Constituição.
§1° A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com
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pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em Restos a Pagar.
(...)
CONSIDERANDO que, diante de todo o acima exposto, é de ser
reconhecida a importância de eventos festivos como uma forma de expressão
cultural e manifestação dos direitos constitucionais ao lazer (art. 6º, CF) e à cultura
(art. 215, CF), mas o planejamento de grandes eventos deve considerar as
necessidades de garantir o acesso à cultura no decorrer de todo o ano
orçamentário, bem como de garantir o acesso a outros direitos fundamentais que
também exigem do orçamento público, além do respeito à legislação que regula
licitações públicas;
CONSIDERANDO a necessidade de proteção e respeito ao mínimo
existencial, o qual se trata de direitos os quais garantem uma existência minimamente
digna pela população;
CONSIDERANDO que, por isso, é necessário que o gestor público
organize festividades com antecedência suficiente, ponderando o porte do evento
festivo a ser organizado com a realidade orçamentária do ente público, de forma a não
prejudicar a prestação de serviços públicos no decorrer de todo o ano;
CONSIDERANDO que o ordenamento pátrio estabelece a necessidade de
que se fundamente de forma concreta e escrita as razões de fato e de direito que
sustentariam, sem ofensa ao interesse público e aos princípios acima elencados, a
utilização de recursos públicos no pagamento de artistas de alto custo e estrutura para
shows de grande porte ou, ainda, de grande multiplicidade de atrações artísticas pagas
para um único evento;
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CONSIDERANDO que, mesmo quando legítima a atuação do gestor
público na eleição das prioridades municipais e na destinação dos recursos, no contexto
de organização de festividades e contrações de shows de grande porte, devem ser
respeitadas as balizas legais da Lei nº 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos
Administrativos), notadamente quanto ao cabimento de inexigibilidade de licitação
(grifo nosso):
Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial
nos casos de:
(...)
II - contratação de profissional do setor artístico, diretamente ou por meio
de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada
ou pela opinião pública;
(...)
§ 2º Para fins do disposto no inciso II do caput deste artigo, considera-se
empresário exclusivo a pessoa física ou jurídica que possua contrato,
declaração, carta ou outro documento que ateste a exclusividade
permanente e contínua de representação, no País ou em Estado específico,
do profissional do setor artístico, afastada a possibilidade de contratação
direta por inexigibilidade por meio de empresário com representação
restrita a evento ou local específico.
CONSIDERANDO os ensinamentos do doutrinador Ronny Charles
Lopes de Torres
15
sobre as cautelas nas contratações diretas, o qual alerta que:
É preciso esclarecer que, por prescrição constitucional e legal, ao optar pela
contratação direta, deve o órgão responsável indicar claramente a sua
motivação e fundamentá-la adequadamente, atitude benéfica tanto para os
órgãos de controle, com para o gestor responsável pela contratação.
(...)
A intenção do legislador de garantir a inexigibilidade, para situações em que
a competição reste demonstrada como inviável, não pode ser utilizada
como base para burla ao certame licitatório. Não são raros os casos em
que o gestor, a pretexto de uma falsa inviabilidade de competição,
15
Torres, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas/ Ronny Charles Lopes de Torres. - 12. ed.
rev., ampl. e atual. - São Paulo: Ed. Juspodivm, 2021, p. 388/391.
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utiliza-se da contratação direta por inexigibilidade para favorecimentos
contratuais em detrimento ao erário. A fiscalização dos Tribunais de
Contas, Ministério Público e órgãos de controle deve ser rigorosa, no
sentido de evitar que a inexigibilidade seja utilizada como pálio para
corrupção e desrespeito ao interesse público.
CONSIDERANDO , ainda, a exposição do sobredito doutrinador,
16
que
explica que não se pode admitir que sejam feitas contratações de artistas sem
consagração relevante, sob o falso pálio de permissão dada pelo inciso II, do caput, do
art. 74, pelo simples fato de serem profissionais do setor artístico. O raciocínio
equivocado leva à contratação de artistas e bandas musicais de todos os tipos e gostos,
por valores que variam de acordo com o interesse do gestor ou de espúrios "acordos
empresariais", em absoluta contraposição ao interesse público da coletividade e em
clara ofensa à impessoalidade administrativa;
CONSIDERANDO que a jurisprudência dos Tribunais, como também
das Cortes de Contas nacionais também indicam não ser rara a ocorrência de
dispêndios desproporcionais e desarrazoados, contratações em burla às regras
estabelecidas na Lei de Licitações, superfaturamento e desvio de verbas no âmbito deste
tipo de contratação, sendo as decisões relevantes parâmetros para realização de despesas
com festividades e shows de forma constitucional;
CONSIDERANDO que o Superior Tribunal de Justiça já decidiu, a
propósito da necessidade de se observar os princípios da proporcionalidade e
razoabilidade na realização de gastos com festejos, que:
(?) a existência de demandas judiciais em andamento que questionam a
eficiência dos serviços prestados pelo Município, demandas estas
relacionadas a serviços públicos fundamentais como creches, escolas públicas
e lixo hospitalar, justificam a precaução cautelar para suspender a realização
16
Torres, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas/ Ronny Charles Lopes de Torres. - 12. ed.
rev., ampl. e atual. - São Paulo: Ed. Juspodivm, 2021.
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do show (SLS 3.099, Rel. Min. Humberto Martins, decisão monocrática
(STJ), j. em 23.04.2022).
(?) deve haver proporcionalidade entre a condição financeira do Município,
suas prioridades em termos de serviços públicos e o gasto despendido com o
evento, ainda que se considere muito relevante a realização de eventos
culturais pelo país (STJ - SLS 3.123, Rel. Min. Humberto Martins, decisão
monocrática, j. em 05.06.2022).
(?) a precariedade dos serviços prestados à população e o altíssimo custo dos
shows, aliadados à existência de demanda judicial em andamento que
questiona a eficiência dos serviços prestados pelo município e indícios de má
aplicação do dinheiro público, autorizam a suspensão dos shows para
impedir prejuízos ao interesse público (STJ - SLS 3.131, Rel. Min.
Humberto Martins, decisão monocrática, j. em 18.06.2022).
CONSIDERANDO que o Superior Tribunal de Justiça decidiu, a
propósito da vedação de promoção pessoal do agente público por meio de realização de
festejos, que a utilização de evento institucional para fins de propaganda eleitoral viola
princípios administrativos e caracteriza a prática de ato de improbidade administrativa
na forma do art. 11, da Lei nº 8.429/1992 (AgRg no REsp 1.539.929, Rel. Min. Mauro
Campbell Marques, Segunda Turma do STJ, j. em 16.06.2016).
CONSIDERANDO que, a propósito da contratação de profissionais do
setor artístico:
1) o Tribunal de Contas do Estado do Paraná decidiu que a contratação de
profissional do setor artístico, por inexigibilidade de licitação, exige a demonstração da
consagração perante a crítica especializada ou pela opinião pública por meio de
justificativa escrita e documentos comprobatórios, com o intuito de afastar as escolhas
arbitrárias e pessoais do gestor, devendo, depois de verificada de forma criteriosa sua
viabilidade sob o ponto de vista fiscal, coadunar-se com o porte e o tipo do evento em
que ocorrerá a apresentação, inclusive, com a justificativa de preço e a comprovação da
regularidade fiscal dos contratados (Acórdão 761/2020, Rel. Cons. Ivens Zschoerper
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Linhares, Pleno do TCE-PR, j. em 13.05.2020).
2) O Tribunal de Contas da União decidiu que, na contratação de
profissional do setor artístico por inexigibilidade de licitação, a apresentação de
atestado de exclusividade restrito aos dias e à localidade do evento, em vez do contrato
de exclusividade entre o artista e o empresário contratado, caracteriza grave infração à
norma legal e regulamentar, ensejando, ainda que não configurado dano ao erário,
condenação em multa e julgamento pela irregularidade das contas, haja vista que o
contrato de exclusividade é imprescindível para caracterizar a inviabilidade de
competição de que trata a Lei de Licitações (Acórdão 5.180/2020, Rel. Min. Marcos
Bemquerer, Segunda Câmara do TCU, j. em 07.05.2020).
3) O Tribunal de Contas da União decidiu que a apresentação apenas de
autorização/atesto/carta de exclusividade que confere exclusividade ao empresário do
artista somente para o(s) dia(s) correspondente(s) à apresentação deste, sendo ainda
restrita à localidade do evento, não atende aos pressupostos do artigo 25, inciso III, da
Lei nº 8.666/1993, representando impropriedade na execução do convênio. Do mesmo
modo, contrariam o referido dispositivo legal as situações de contrato de exclusividade
? entre o artista/banda e o empresário ? apresentado sem registro em cartório, bem
como de não apresentação, pelo convenente, do próprio contrato de exclusividade
(Acórdão 8.493/2021, Rel. Min. Marcos Bemquerer, Segunda Câmara do TCU, j. em
29.06.2021).
4) O Tribunal de Contas da União decidiu que se admite o uso do pregão
para a contratação de empresa intermediária de artistas e bandas de renome local ou
regional, pois o objeto é passível de atendimento por qualquer pessoa jurídica que
consiga mobilizar os profissionais do setor artístico atuantes nas referidas bases
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geográficas e não há incompatibilidade entre apresentações musicais e o conceito de
serviço comum (Acórdão 3.322/2019, Rel. Min. Marcos Bemquerer, Segunda Câmara
do TCU, j. em 14.05.2019).
5) O Tribunal de Justiça de Minas Gerais decidiu que se a licitação é a regra
e a dispensa é a exceção, as hipóteses de inexigibilidade devem ser analisadas
restritivamente e o fato de os empresários dos artistas repassarem temporariamente a
um intermediário, os direitos e obrigações oriundos do contrato de representação, não
enseja a dispensa da licitação. A livre escolha pelos empresários dos artistas de outros
empresários que, na realidade, não são representantes dos artistas, mas produtores de
eventos e responsáveis por toda a realização do show e não apenas a apresentação do
artista, acaba por burlar a regra da obrigatoriedade de licitação, criando uma situação de
aparente legalidade, mas que frustra a necessidade de competição (AC 1456945-
28.2008.8.13.0479, Rel. Des. Alberto Vilas Boas, 1ª Câmara Cível do TJMG, j. em
21.08.2018).
CONSIDERANDO que, a propósito de sobrepreço e superfaturamento
na contratação de atrações artísticas:
1) o Tribunal de Contas da União decidiu que o gestor que cria mecanismos
ilícitos, ou omite dados, para dificultar ou impedir que se meça, com exatidão, o
superfaturamento por ele patrocinado, não pode exigir que o débito resultante da sua
conduta irregular seja aferido com absoluta precisão, porque a imposição de tal encargo
aos órgãos de controle resultaria em prestigiar a torpeza do faltoso e subverter o valor
republicano presente no princípio sensível da prestação de contas (Acórdão 936/2019,
Rel. Min. José Múcio Monteiro, Plenário do TCU, j. em 24.04.2019).
2) o Tribunal de Justiça de Minas Gerais decidiu que a razoabilidade do
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valor das contratações decorrentes de inexigibilidade de licitação poderá ser aferida por
meio da comparação da proposta apresentada com os preços praticados pela futura
contratada junto a outros entes públicos e/ou privados. A comparação de preços para
fins de contratação da forma mais vantajosa para o Poder Público, deve se dar com
relação aos shows realizados pela mesma banda em condições similares (AC 1456945-
28.2008.8.13.0479, Rel. Des. Alberto Vilas Boas, 1ª Câmara Cível do TJMG, j. em
21.08.2018).
3) o Tribunal de Justiça de Mintas Gerais decidiu que há desrespeito ao
princípio da economicidade, e por conseguinte, superfaturamento, quando o Município
paga por alguns dos shows às empresas intermediárias e promotoras de eventos,
quantias muito superiores às de mercado, e o cachê pago diretamente ao artista é muito
inferior ao que foi contratado. No caso sob exame, o artista foi contratado pelo
Município pelo valor de R$ 130.000,00, tendo recebido de cachê no valor de R$
65.000,00. Há, por conseguinte, diferença de R$ 65.000,00 a ser devolvida aos cofres
públicos, cuja quantia não teria sido desembolsada se a contratação não se desse por
meio de intermediário (AC 0007840-61.2012.8.13.0177, Rel. Des. Alberto Vilas Boas,
1ª Câmara Cível do TJMG, j. em 26.04.2016).
CONSIDERANDO que o Supremo Tribunal Federal já decidiu, sobre o
uso de bem público para festividades, que:
1) O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode obrigar a
Administração Pública a tomar medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente
reconhecidos como essenciais, por exemplo para defender o patrimônio histórico e
cultural. Assim, é possível que por decisão judicial se proíba a realização de shows e
eventos em imóvel tombado (ARE 1.182.461 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso,
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Primeira Turma do STF, j. em 31.05.2019).
2) Pode a legislação estadual exigir a contratação de seguro de
responsabilidade civil pelo cessionário de bem público para a realização de eventos
artísticos, culturais ou desportivos (ADI 2.297, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno do
STF, j. em 29.11.2019).
3) É constitucional a proibição do uso de imóveis públicos municipais na
realização de eventos patrocinados por empresas de bebidas alcoólicas ou cigarros nos
quais estas veiculem propaganda de seus produtos (RE 305.470, Relª. Minª. Ellen
Gracie, Segunda Turma do STF, j. em 24.05.2005).
CONSIDERANDO que a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado
do Paraná, quanto à responsabilidade por danos, é no sentido de que quando a
Administração Pública organiza e realiza evento público ela se torna responsável pela
integridade física dos participantes. Assim, no caso de acidentes ocorridos em festa
pública, por exemplo, em queima de fogos de artifício, é dever do ente público repará-
lo, com base na teoria do risco administrativo (ACRN 1.059.645-1, Relª. Juíza
Substituta em Segundo Grau Josély Dittrich Ribas, 2ª Câmara Cível do TJPR, j. em
26.08.2014; AC 1.131.623-9, Rel. Des. Ruy Cunha Sobrinho, 1ª Câmara Cível do
TJPR, j. em 29.07.2014; AC 418.959-1, Relª. Desª. Anny Mary Kuss, 4ª Câmara Cível
do TJPR, j. em 10.12.2017).
CONSIDERANDO que, a respeito da realização de evento religioso:
1) o Supremo Tribunal Federal decidiu que não caracteriza violação à
laicidade estatal a apresentação de conteúdo artístico musical com inspiração ou
referência religiosa em evento subsidiado pelo Poder Público (STP 165 MC, Rel. Min.
Dias Toffoli, Presidência do STF, j. em 30.12.2019).
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2) o Tribunal de Contas do Estado do Paraná decidiu que a Administração
Pública não deve transferir recursos para a realização de eventos de cunho essencial ou
preponderantemente religioso, sob pena de subvencionar culto religioso, o que é
vedado pelo art. 19, inciso I, da Constituição Federal (Acórdão 1.179/2012, Rel.
Auditor Sérgio Ricardo Valadares Fonseca, Primeira Câmara do TCE-PR, j. em
24.04.2012).
CONSIDERANDO que o Tribunal de Contas da União já decidiu, sobre
a exigibilidade de comprovação do pagamento dos cachês, que diante da oscilação da
jurisprudência no tocante à exigibilidade de comprovação do pagamento dos cachês, o
Tribunal de Contas da União decidiu dar ciência ao Ministério do Turismo, no âmbito
dos novos convênios para contratação de produtoras e artistas, de que as notas fiscais
emitidas pelas empresas intermediárias, se desacompanhadas de documentos
comprobatórios dos valores cobrados pelos artistas, a título de cachê, e o seu efetivo
recebimento, emitidos pelos próprios artistas ou por seus representantes exclusivos,
não se prestam a elidir eventual débito na aplicação de recursos federais (Acórdão
936/2019, Rel. Min. José Múcio Monteiro, Plenário do TCU, j. em 24.04.2019).
CONSIDERANDO que, a propósito da configuração de ato de
improbidade administrativa:
1) o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que a Lei de Licitações
estabelece que é inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em
especial para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou
através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela
opinião pública. Caracteriza ato ímprobo a contratação direta que não obedece a esses
requisitos (AgInt no AREsp 556.543, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma do
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STJ, j. em 12.06.2018).
2) o Superior Tribunal de Justiça já decidiu também que comete ato de
improbidade administrativa o agente público que se omite em exigir a prestação de
contas de verba utilizada em festejos, a qual se deu em desconformidade com a lei que
concedeu a subvenção (AgRg no AI 1.286.329, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda
Turma do STJ, j. em 17.08.2010).
3) o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo decidiu que o alegado
sucesso de público do evento não afasta a ilegalidade de que se reveste a contratação
direta, em desacordo com a norma do artigo 25, III, da Lei nº 8.666/1993. Ademais, a
apresentação, pela empresa intermediária, de planilha com o nome dos artistas a serem
contratados, torna evidente o direcionamento da contratação, pois a empresa não foi
contratada, neste caso, porque representava os cantores escolhidos pela Administração
Pública, mas os cantores foram selecionados porque a empresa foi escolhida (AC
0001783-76.2014.8.26.0118, Rel. Des. Luiz Sérgio Fernandes de Souza, 7ª Câmara de
Direito Público do TJSP, j. em 05.10.2020).
CONSIDERANDO que o Supremo Tribunal Federal decidiu, a propósito
de patrocínio público de evento que, havendo interesse público e procedimento
administrativo formalizando o repasse de recursos, pode a Administração Pública
patrocinar eventos particulares. A concessão de patrocínio pelo ente público não
pressupõe a realização de licitação, uma vez que não se trata de contratação
administrativa (RE 953.113 AgR-AgR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma do
STF, j. em 11.12.2017; RE 574.636, Relª. Minª. Cármen Lúcia, Primeira Turma do
STF, j. em 16.08.2011).
CONSIDERANDO que o Tribunal de Contas da União decidiu, a
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respeito da cobrança de ingressos, que os valores arrecadados com a cobrança de
ingressos em shows e eventos ou com a venda de bens e serviços produzidos ou
fornecidos em razão de projetos beneficiados com recursos de convênios devem ser
revertidos para a consecução do objeto conveniado ou recolhidos ao erário e,
adicionalmente, integrar a prestação de contas do ajuste (Acórdão 6.338/2020, Rel.
Min. Walton Alencar Rodrigues, Primeira Câmara do TCU, j. em 02.06.2020).
CONSIDERANDO que o Tribunal de Contas da União decidiu, a
propósito da prestação de contas, que a utilização de recursos públicos demanda a
prestação de contas daquele que deles fez uso. A comprovação do uso dos recursos na
realização do evento, conforme o contrato ou convênio, deve ser formalizado com a
juntada, por exemplo, de notas fiscais, recibos de pagamento de cachê de artistas ou de
prestadores de serviço e registros da realização do evento (Acórdão 6.465/2020, Rel.
Min. Benjamin Zymler, Primeira Câmara do TCU, j. em 09.06.2020; Acórdão
977/2020, Rel. Min. Raimundo Carreiro, Pleno do TCU, j. em 22.04.2020).
CONSIDERANDO o contido no art. 127, da Constituição Federal, que
dispõe que ?o Ministério Público é instituição permanente, essencial à função
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis?;
CONSIDERANDO o estabelecido nos art. 129, inciso II, da Constituição
Federal, bem como no art. 120, inciso II, da Constituição do Estado do Paraná, que
atribuem ao Ministério Público a função institucional de ?zelar pelo efetivo respeito
dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados
nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia?;
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CONSIDERANDO previsão contida na Lei nº 8.625/1993 (Lei Orgânica
Nacional do Ministério Público), que estabelece (grifo nosso):
Art. 27. Cabe ao Ministério Público exercer a defesa dos direitos assegurados
nas Constituições Federal e Estadual, sempre que se cuidar de garantir-lhe o
respeito:
I - pelos poderes estaduais ou municipais;
II - pelos órgãos da Administração Pública Estadual ou Municipal,
direta ou indireta;
(...)
Parágrafo único. No exercício das atribuições a que se refere este artigo,
cabe ao Ministério Público, entre outras providências:
(...)
IV - promover audiências públicas e emitir relatórios, anual ou especiais, e
recomendações dirigidas aos órgãos e entidades mencionadas no caput
deste artigo, requisitando ao destinatário sua divulgação adequada e
imediata, assim como resposta por escrito.
CONSIDERANDO que o art. 2º, caput, da Lei Complementar n.º
85/1999 (Lei Orgânica do Ministério Público da União) reforça as previsões
constitucionais, ao passo que seu art. 6º, XX, estabelece que compete ao Ministério
Público da União ?expedir recomendações, visando à melhoria dos serviços
públicos e de relevância pública, bem como ao respeito, aos interesses, direitos e
bens cuja defesa lhe cabe promover, fixando prazo razoável para a adoção das
providências cabíveis?.
CONSIDERANDO que também a Lei Complementar Estadual n.º
85/1999 previu que (Lei Orgânica do Ministério Público do Estado do Paraná) que o
Ministério Público poderá sugerir ao Poder competente a adoção de medidas destinadas
à melhoria dos serviços públicos e dos serviços de relevância pública (art. 58, VII).
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CONSIDERANDO , por fim, o dever de prevenir ilícitos e elidir
responsabilidade dos gestores, a fim de evitar repetição de demandas e preservar o
interesse público dos entes públicos e da coletividade, expede-se a presente:
RECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIVARECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIVA
ao MUNICÍPIO DE ao MUNICÍPIO DE GOIOXIMGOIOXIM, na pessoa da Prefeita Mari Terezinha da Silva,, na pessoa da Prefeita Mari Terezinha da Silva,
bem como a quem venha lhe substituir no seu respectivo cargo, para que: bem como a quem venha lhe substituir no seu respectivo cargo, para que:
CLÁUSULA 1. Quando da realização de festividades municipais e
contratação de atrações artísticas, adote decisões que respeitem os princípios
constitucionais da proporcionalidade, da razoabilidade e demais previstos no art. 37,
caput, da Constituição Federal, nos moldes das últimas e reiteradas decisões prolatadas
pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ, SLS 3.099, 1.123 e 3.131, supracitadas). Para
tanto, deve ser considerado:
1.a) a razoabilidade e a proporcionalidade stricto sensu do gasto com as
contratações em cotejo com os índices de desenvolvimento e vulnerabilidades, realidade
socioeconômica e capacidade orçamentária do Município, evitando que a realização
de eventos sobreponha-se a investimentos que garantam a prestação mínima de
serviços essenciais aos munícipes, tais como aqueles das áreas de saúde, educação e
saneamento, assim como considerando a necessidade de adimplemento regular de
fornecedores contratados de bens e serviços, servidores públicos e repasse de
contribuições patronais previdenciárias;
1.b) a necessidade dos gastos para se alcançar os fins almejados de garantir
lazer e cultura e marcar datas relevantes ao longo de todo o ano no Município,
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planejando de forma eficiente e com antecedência suficiente, inclusive manejando os
gastos de forma a alcançar a maior diversidade de cidadãos considerados em todas os
aspectos (gênero, etnia, classe social, faixa etária, etc.);
1.c) a pertinência da decisão com o porte e infraestrutura do Município (no
sentido de analisar se o investimento reverterá em efetiva e concreta movimentação
econômica no local), e aptidão da decisão de alcançar a finalidade de oferecer lazer e
cultura ao maior número de munícipes.
CLÁUSULA 2. No caso de festividades anuais, antecipe o planejamento
orçamentário de forma a poder alcançar a análise ampla a que se refere a CLÁUSULA
1 desta Recomendação, conforme determina o art. 1º, § 1º, da Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar n.º 101/2000);
CLÁUSULA 3. Observe, no planejamento do dispêndio de recursos
públicos com festividades e eventos comemorativos:
3.a) a necessidade de apontar por escrito a vinculação às finalidades e
objetivos do ente público, concretamente justificada, com indicação dos fundamentos
de fato e de direito que autorizam a sua realização;
3.b) moderação dos valores despendidos e natureza excepcional da
contratação, como por exemplo evitando-se contratações de pluralidade de atrações de
alto e médio custo (optando-se, por exemplo, por atração única de alto ou médio
custo), notadamente em eventos gratuitos e, portanto, sem potencialidade de reversão
aos cofres públicos;
3.c) moderação na quantidade de atrações artísticas contratadas, ainda
que de baixo custo, para realização de eventos curtos, evitando-se o custeio de
espetáculos múltiplos para os quais não há expectativa de público suficiente a justificar
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o gasto.
CLÁUSULA 4. Nas contratações necessárias às festividades, observe as
balizas legais da Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), em especial as exigências
constantes na norma para cabimento da inexigibilidade de licitação de profissional do
setor artístico, que só poderá ser a opção na contratação de atração com consagração
por crítica especializada ou opinião pública e contratação direta ou por meio de
empresário exclusivo (art. 74, II e § 2º, conforme interpretação contida nas decisões do
TCE/PR Acórdão 761/2020, TCU Acórdãos 5.180/2020, 8.493/2021 e 3.322/2019,
TJMG, AC 1456945-28.2008.8.13.0479, todos supracitados).
CLÁUSULA 5. A fim de evitar sobrepreço nas contratações artísticas e
demais contratações, realize efetiva pesquisa de mercado (TJMG, AC 0007840-
61.2012.8.13.0177, supracitado), observando as seguintes orientações:
5.a) Estabeleça uma cesta de preços aceitáveis, que deve ser analisada de
forma crítica, em especial quando houver grande variação entre os valores
apresentados.
5.b) Não limite a pesquisa de preços a três orçamentos de possíveis
fornecedores, uma vez que esta prática é inadequada e insuficiente para a aferição real
dos valores praticados no mercado.
5.c) Diversifique a base de consulta com: editais de licitação e contratos
similares firmados por entes da Administração Pública; contratações anteriores (em até
180 dias) do próprio órgão; etc.
5.d) Faça constar por escrito e de forma detalhada e justificada todas as
consultas realizadas no procedimento administrativo utilizado para a definição do
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preço de referência, contendo o nome do agente público consulente e as datas das
consultas.
CLÁUSULA 6. Garanta que os eventos públicos não sejam utilizados
como meio de promoção pessoal de gestores públicos ou candidatos em pleito eleitoral
(STJ, AgRg no REsp 1.539.929, supracitado).
CLÁUSULA 7. Na decisão quanto ao local de realização das festividades,
observe as condições de segurança do local escolhido (TJPR ACRN 1.059.645-1, AC
1.131.623-9, e AC 418.959-1, supracitados), bem como as restrições eventualmente
existentes no emprego de bem público a ser utilizado (STF ARE 1.182.461 AgR, ADI
2.297 e RE 305.470, supratranscritos).
CLÁUSULA 8. Na organização do evento e decisões quanto a contratações
atente-se, ainda, às demais decisões mencionadas nos CONSIDERANDOS desta
Recomendação quanto ao patrocínio de festividades (STF, RE 953.113 e RE 574.636),
cobrança de ingressos (TCU, Acórdão 6.338/2020), custeio de eventos religiosos (STF
STP 165 MC e TCE/PR Acórdão 1.179/2012), prestação de contas (TCU Acórdão
936/2019) e comprovação de pagamento de cachês (TCU Acórdão 936/2019).
CLÁUSULA 9. Cientifique todos os Secretários Municipais, bem como a
Contadoria-Geral, a Procuradoria-Geral do Município e as Chefias dos Departamentos
de Compras e Licitações (ou órgãos com atribuições equivalentes).
CLÁUSULA 10. Dê ampla publicidade da presente Recomendação
Administrativa, inclusive mediante publicação no Portal de Transparência do
Município, na forma do art. 8º, caput, da Lei nº 12.527/2011.
CLÁUSULA 11. Envie resposta por escrito a este Grupo Regional, no
prazo de 10 (dez) dias úteis:
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11.a) informando sobre o acolhimento, ou não, da presente Recomendação
Administrativa;
11.b) demonstrando a cientificação dos órgãos mencionados no item 3 da
presente Recomendação Administrativa.
CLÁUSULA 12. Esta Recomendação Administrativa tem efeitos
imediatos. Os casos de descumprimento serão objeto de apuração, ensejando a adoção
das providências cabíveis, inclusive judiciais, notadamente para apuração da
responsabilidade dos agentes públicos responsáveis pelo desrespeito às disposições
supramencionadas, no intuito de tornar efetivos os interesses indisponíveis
resguardados por esta Recomendação.
Guarapuava, datado e assinado digitalmente.
Leandra Flores
Promotora de Justiça
Coordenadora do GEPATRIA/Guarapuava
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